Länder, hört die Signale!

Stell dir vor, es ist Pröll, und keiner geht hin. Plädoyer für einen progressiven Föderalismus in neun Thesen.

aus Datum (09/05), gemeinsam mit Nikolaus Jilch und Wolfgang Luef

Laut dem Schriftsteller Franz Kafka entstehen Wege dadurch, dass man sie geht. Die Steirer, die Burgenländer und die Wiener sind auf ihrem Weg diesmal einhellig den Sozialdemokraten gefolgt. Jetzt werden Sessel getauscht, Ämter frisch besetzt, neue Umgangsformen eingeführt (Steiermark) und alte, die sich als erfolgreich erwiesen haben, weitergeführt (Burgenland, Wien). Gut ist’s gegangen, nix ist geschehen. Sachpolitisches wurde in den medialen Themenläden kaum angeboten. Föderaler Sinn und Unsinn wurden einmal mehr von den Persönlichkeitswahlkämpfern und Wahlkampfberichterstattern erfolgreich in den Hintergrund gedrängt.

Während sich die Aufmerksamkeit der letzten Wochen auf Wohl und Wehe der jeweiligen Spitzenkandidaten konzentrierte, scheiterte die geplante Jahrhundertreform, die der Verfassungskonvent Anfang des Jahres angehen wollte, nahezu im Stillen. Bleibt alles gleich: neun Landtage, die über das jeweilige Jagdrecht entscheiden und nebenbei sich selbst verwalten; neun Landeshauptleute, die Waschmittelgesetze erlassen und trotzdem die Bundespolitik entscheidend beeinflussen; und eine Länderkammer, in der die Abgeordneten von Zeit zu Zeit aufzeigen, obwohl sie nichts zu melden haben. Ende 2005 marschiert Österreich schnurstracks in neun unterschiedliche Richtungen. Was dabei sachpolitisch auf der Strecke bleibt, wird großzügig übergangen. Der österreichische Föderalismus: eine Innenansicht in neun Kapiteln, von Westen nach Osten.

I. Der Bundesrat. Eine Totgeburt wird 85.

Die Sozialdemokraten haben ihn schon damals nicht gewollt. „Und wenn wir auch den Bundesrat überhaupt für eine überflüssige Einrichtung halten: Da er nicht zu vermeiden war, ist er hier in seiner Kompetenz doch auf ein Minimum beschränkt und wird die Gesetzgebung nicht zu verhindern vermögen“, sagte Robert Danneberg, Hauptredner der Sozialdemokraten beim Beschluss der Verfassung von 1920. Weder die Nazis noch der Staatsvertrag noch die Zweite Republik konnten dem Bundesrat seine Existenz streitig machen. Er ist und bleibt die macht- und damit sinnlose zweite Kammer des österreichischen Parlaments. Der Bundesrat kann weder Regierungsmitgliedern das Misstrauen aussprechen noch Ministeranklagen beschließen. Er kann keine Untersuchungssausschüsse einsetzen und keine Sonderprüfungen vom Rechnungshof verlangen. Das Einzige, was der Bundesrat kann, ist, die Gesetzgebung zu verzögern.

Seit 1945 erhob er 111 Mal Einspruch gegen Gesetzesvorhaben des Nationalrats. 90 Mal haben die Kollegen in der ersten Kammer diese Bedenken ignoriert und die Gesetze unverändert beschlossen. Die Bundesräte dürften gelernt haben. Seit elf Jahren gab es keinen Einspruch mehr. Interessant werden Debatten im Bundesrat nur dann, wenn die Regierung dort keine Mehrheit besitzt. Von März 1982 bis Ende 1986 fehlte der rot-blauen Koalition unter Bundeskanzler Fred Sinowatz eine solche Mehrheit.

Die ÖVP legte insgesamt 47 Einsprüche ein. Bis heute ein Rekord. Einmal wurde die zweite Kammer damals erhört. Das betreffende Gesetz beschäftigte sich mit der Handhabung der Banderolen auf Weinflaschen – im Zuge des Glykolkandals 1985 nicht unwichtig. Seit der Steiermark-Wahl hält die Opposition erneut die Mehrheit im Bundesrat. Alfred Gusenbauer hat mögliche Gesetzesverzögerungen bereits angekündigt. Die Regierung gibt sich unbeeindruckt. Die Statistik beweist: Auch im Bundesrat wird nach Parteien abgestimmt. Wenn auch die Abgeordneten von den Landtagen entsendet werden – eine Länderkammer ist der Bundesrat noch nie gewesen.

Das Erstaunen war trotzdem groß, als Mitte des Jahres ausgerechnet die Salzburger Landeshauptfrau Gabi Burgstaller (SPÖ) die Abschaffung des Bundesrats forderte. Nur Jörg Haider und der Verfassungsjurist Heinz Mayer – eine seltsame Koalition – schlossen sich der Forderung an. Sonst stieß Burgstaller auf Ablehnung. Auch und vor allem in der eigenen Partei. „Der Bundesrat macht nur dann Sinn, wenn er auch Rechte hat“, sagt Peter Bußjäger, Leiter des Innsbrucker Instituts für Föderalismus und Landtagsdirektor in Vorarlberg. „Man könnte die Mitsprache des Bundesrats auf die Bereiche konzentrieren, wo die Länder die Gesetze vollziehen müssen oder wo ihnen Kosten anfallen.“ Dort solle der Bundesrat auch ein Veto haben, meint Bußjäger. „Aber eben nur dort.“

Vor allem in den Fragen der Zusammensetzung des Bundesrats und der Herkunft der Mandatare sind der Kreativität der Aufwertungsbefürworter keine Grenzen gesetzt: Von Landtagsabgeordneten, die einmal pro Monat nach Wien fahren, ist die Rede. Von Experten, die das Land je nach Thema zu den Sitzungen schickt. Und von Landeshauptleuten, die im Bundesrat sitzen. Politologe Fritz Plasser sieht nur eine Möglichkeit: „Die Bundesräte sollten direkt vom Volk gewählt werden. Durch die Wettbewerbslogik wird der Bundesrat aufgewertet. Landeshauptleute und Landesregierungsmitglieder sollten Teilnehmerstatus erhalten.“

Aufwerten oder abschaffen? Egal. Jenes System, das die Männer um den „Verfassungsvater“ Hans Kelsen 1920 geschaffen haben, ist bis heute in einer Pattstellung gefangen. Für eine Aufwertung des Bundesrats müsste der Nationalrat seine eigene Macht beschneiden. Und andererseits hat der Bundesrat bei Verfassungsänderungen, welche die Kompetenzen der Länder beschneiden, tatsächlich ein Vetorecht: sein einziges. Auch wenn er davon noch nie Gebrauch gemacht hat – wer stimmt schon gerne seiner eigenen Abwertung zu?

II. Die reale Macht eines Landeshauptmanns beruht auf rein informellen Kriterien.

Landeshauptmann ist nicht gleich Landeshauptmann. Wie groß autarker Handlungsspielraum und Einfluss auf die Bundespolitik sind, hängt von mehreren Faktoren ab. Am wenigsten jedoch von formal festgeschriebenen. Bedeutsam ist die Parteizugehörigkeit: Hütet der Kanzler dasselbe Parteibuch im Nachtkasterl, wächst die Macht des Landesfürsten. Die Machtfrage ist aber auch eine Distanzfrage. Persönlich wie geografisch. Wer den Akteuren in der Bundesregierung näher steht, hat mehr Handlungsspielraum.

Während die Entfernung vom Parlament nach Vorarlberg mehr als 500 Kilometer beträgt, erreicht man St. Pölten in 40 Autominuten. Zum Wiener Rathaus spaziert man gar in nur zwei Minuten. Ex-Innenminister Ernst Strasser, Innenministerin Liese Prokop oder Landwirtschaftsminister Josef Pröll – dass besonders niederösterreichische Abgesandte seit der Wende kräftig mitregieren und die ehemalige niederösterreichische Landesintendantin Monika Lindner über den ORF herrscht, ist neben der großen Mehrheit seiner Landesbürger, die er im Rücken hat, auch mit der physischen Nähe von Erwin Pröll zu erklären. Entscheidend ist auch die Größe des Bundeslands. Die Stimme des oberösterreichischen Landeshauptmanns hat mit 1,3 Millionen Einwohnern im Rücken mehr Gewicht als die des Burgenländers, der lediglich über 270.000 Menschen regiert.

III. In den Ländern gibt es keine Opposition.

Eine parlamentarische Opposition ist eine Gruppe, die zwar im Parlament vertreten, aber nicht an der Regierungsbildung beteiligt ist. Das ist fast überall auf der Welt so. Nur in den meisten österreichischen Landtagen nicht. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs bildete der Sozialdemokrat Karl Renner in Wien eine Konzentrationsregierung. Die Idee: Alle Parteien sollten am Wiederaufbau des Landes mitarbeiten. Auf Bundesebene hat sich diese Form der Einheitsregierung nicht lange gehalten. In manchen Ländern allerdings bis heute. Das so genannte Proporzsystem gilt in sechs Bundesländern: Jede Partei ist ab einer gewissen Mandatszahl automatisch in der Landesregierung vertreten.

Trotzdem werden Koalitionen geschmiedet. Mehrere Parteien können Regierungsübereinkommen abschließen, um im Landtag Mehrheiten zu bilden. Dadurch können einzelne Landesräte gleichzeitig Mitglieder der Landesregierung und auch Mitglieder von Oppositionsparteien sein. In Wien – wo rund 70 Prozent der Entscheidungen in parteiübergreifendem Konsens fallen – hat man sich dazu etwas Besonderes einfallen lassen: Diejenigen Landesräte, denen gleichzeitig Regierungs- und Oppositionsrolle zukommt, werden von der SPÖ zu so genannten „nicht amtsführenden Stadträten“ gemacht.

Damit sind sie nur mehr formell in der Landesregierung vertreten. Das Proporzsystem abgeschafft haben 1998 Salzburg und Tirol. Vorarlberg ist das einzige Bundesland, das seit 1945 keines hatte. Aber auch dort war schon immer Konsens die Devise: Die Vorarlberger ÖVP hätte 50 Jahre lang mit ihrer absoluten Mandatsmehrheit alleine regieren können – und es dennoch nie getan.

IV. Die Gesetzgebung teilen sich neun Landeshauptleute und die EU.

Die österreichische Politik kann immer weniger selbst entscheiden. Die EU bestimmt den überwiegenden Teil der Gesetze – so viel zu den Binsenweisheiten. Interessant ist dabei die Sonderstellung der Bundesländer. Sie bleiben von europäischen Richtlinien und Verordnungen zwar nicht gänzlich verschont, ihr Handlungsspielraum ist aber ungleich größer als der des Nationalrats. Das österreichische Föderalismusinstitut hat alle Gesetze, die in Oberösterreich, Salzburg und Tirol von 1995 bis 2003 erlassen wurden, inhaltlich untersucht. Das Ergebnis: Nur rund sieben Prozent der Gesetze und Verordnungen gehen auf das EU-Gemeinschaftsrecht zurück. Der Unterschied zu den bundesweiten Gesetzen ergibt sich aus den Zuständigkeiten. Die Länder sind für jene Bereiche zuständig, in die die EU am geringsten eingreift. Während die Länder also gegenüber dem Bund eine eingeschränkte Macht haben, hat der Bund wiederum eine eingeschränkte Macht gegenüber den EU-Gesetzen.

V. Österreichs Föderalismus ist gar keiner.

Österreich ist ein Bundesstaat. So steht es im Artikel zwei der Verfassung. Alles andere, was dort noch über den Bundesstaat steht, unterscheidet Österreich von anderen Bundesstaaten. Zum Beispiel die so genannte „Kompetenzzersplitterung“. Es gibt in den Ländern Finanzämter, Polizeistationen, Denkmalschutzämter und Arbeitsinspektorate. Diese unterstehen direkt dem Bund, obwohl sie auch Landesgesetze vollziehen. Selbst in den wenigen Bereichen, in denen die Länder Gesetze beschließen können, sorgt der Bund teilweise für den Vollzug – international ein Unikum.

Die Kompetenzenteilung ist in der Verfassung geregelt. Dort ist in drei umfangreichen Artikeln aufgelistet, welche Gesetze allein Bundessache sind. Im Artikel 15 heißt es sinngemäß: Die Länder sind für alles zuständig, was übrig bleibt. Am fleißigsten bei der Legislatur dessen, was da übrig bleibt, ist Niederösterreich. Dort wurden zwischen 1995 und 2003 stolze 534 Landesgesetze beschlossen. Der Nationalrat hat im selben Zeitraum etwa doppelt so viele Gesetze verabschiedet. Bescheidener war Vorarlberg. Dort waren es nur 190. Auch bei diesen Landesgesetzen hat der Bund Eingriffsrechte – ein Umstand, der sich seit Kaisers Zeiten in der Verfassung hält.

Der Landeshauptmann muss alle beschlossenen Gesetze dem Bundeskanzler vorlegen, ansonsten sind sie automatisch verfassungswidrig. Die Regierung kann so praktisch jedes geplante Gesetz beeinspruchen, der Landtag aber auf dem ursprünglichen Gesetz beharren. Gegen Ende der Alleinregierung Bruno Kreiskys mussten sich die konservativ regierten Bundesländer viele solcher Einsprüche gefallen lassen. 1982 beeinspruchte Kreisky sieben Gesetze aus Tirol, sechs aus Salzburg, zwei aus Niederösterreich, alle anderen schwarz regierten Bundesländer kassierten je einen Einspruch.

Die damals rot regierten Länder (Wien, Kärnten, Burgenland) kamen ohne einen einzigen Einspruch davon. Daraufhin änderte die rot-blaue Koalition unter Fred Sinowatz 1983 die Verfassung. Seitdem kann der Bund nur noch wegen „Gefährdung der Bundesinteressen“ Einspruch erheben. Die aktuelle Koalition aus Schwarz-Blau-Orange hat erst ein einziges Mal Einspruch gegen ein Landesgesetz erhoben – es war ein Gesetz aus dem roten Wien. Michael Häupl wollte Nicht-EU-Ausländern das Wahlrecht auf Bezirksebene einräumen. Noch weniger Macht haben die Länder dort, wo der Bund für den Vollzug zuständig ist. Bei solchen Gesetzen muss die Bundesregierung sogar zustimmen, damit sie wirksam werden. Die Regierung Kreisky hatte 1982 sieben niederösterreichischen Gesetzen die Zustimmung verweigert.

Seit 1998 sind insgesamt nur mehr zwei Zustimmungen verweigert worden – Föderalismus ist auch eine Sache der Absprachen. Wegen all diesen Einschränkungen zählen internationale Untersuchungen Österreich lediglich zu den „föderalen und zentralisierten“ Staaten anstatt zu den „echten“ Bundesstaaten. In der groß angelegten Studie „Patterns of democracy“ unter der Leitung von Arend Lijphart, Politikwissenschaftsprofessor an der University of California, bei der 36 verschiedene Staaten untersucht wurden, steht Österreich nach dem Grad der Föderalisierung nicht auf einer Stufe mit Staaten wie Deutschland, der Schweiz oder den USA, sondern mit Venezuela und Indien. Noch zentralistischer wird nur das semiföderale Spanien eingeordnet.

Föderalismus-Experte Bußjäger hat 2003 ein Konzept vorgelegt, wie man all das ändern könnte. Die Eingriffsrechte des Bundes in die Landesgesetzgebung sollen beschnitten werden, die Vollzugszuständigkeiten endlich klar geregelt. Außerdem sollen die Länder in bestimmten Fällen auch bei der Bundesgesetzgebung mitreden dürfen. Denn ebenso, wie der Bund Landesgesetze vollzieht, vollziehen die Länder Bundesgesetze. Seit Jahrzehnten wird über diese und ähnliche Maßnahmen diskutiert, um Österreich zu einem echten föderalistischen Staat zu machen. Passiert ist praktisch nichts. „Das Vetorecht liegt bei den beiden Großparteien“, sagt der Politologe Anton Pelinka. Sein Fazit: „Der schwach entwickelte österreichische Föderalismus tut eben niemandem wirklich weh, deshalb bleibt er, wie er ist.“

VI. Die Macht des Landeshauptmanns grenzt ans Absolute.

Kommt ein Landeshauptmann an die Macht, gibt er sie oft jahrzehntelang nicht mehr aus der Hand. Herbert Kessler (ÖVP) regierte in Vorarlberg 22 Jahre am Stück. Der Tiroler Eduard Wallnöfer (ÖVP) legte sogar noch ein Jahr drauf. Die Familie Krainer leitete die Geschicke der Steiermark insgesamt 38 Jahre lang. Josef Krainer sen. (ÖVP) war 23 Jahre dran, sein gleichnamiger Sohn folgte wenige Jahre später nach. Am längsten regierte der Oberösterreicher Heinrich Gleißner (ÖVP). Er bestimmte die Geschicke seines Landes sowohl in der Ersten Republik, von 1934 bis 1938, als auch in der Zweiten, von 1945 bis 1971.

Beharren Landesfürsten auf ihrem ungeschriebenen Alleinherrschaftsanspruch, hat die Bundesregierung wenig zu sagen. Im Herbst 1984 verordnete VP-Landeshauptmann Wilfried Haslauer, dass Salzburgs Geschäfte auch am 8. Dezember aufsperren dürfen – ganz entgegen der christlichsozialen Tradition. Die darauf folgende Weisung des roten Sozialministers Alfred Dallinger ignorierte Haslauer. Zwar landete er nach einer Ministeranklage – sie ist die schärfste Sanktion gegen Landeshauptleute – vor dem Verfassungsgerichtshof und wurde auch verurteilt. Das Urteil beschränkte sich aber auf die Feststellung einer Rechtsverletzung – und blieb ohne jegliche Folgen.

Manchmal unternimmt die Regierung aber auch gar nichts gegen landesfürstlichen Eigensinn. Bestes Beispiel: Jörg Haider (BZÖ), Landeshauptmann von Kärnten. Dass die „konstruktive Persönlichkeit“ (Wolfgang Schüssel) nicht nur seit Jahren eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in Sachen zweisprachige Ortstafeln ignoriert, sondern dessen Präsidenten auch noch nach seiner Aufenthaltsgenehmigung fragt, bleibt bis heute ohne Konsequenzen. Rhythmischer Machtwechsel ist ein wesentliches Merkmal einer Demokratie. Während der Bundespräsident höchstens zwei Legislaturperioden zu je sechs Jahren im Amt verbleiben darf, tut die bundespolitische Dynamik beim Bundeskanzler das ihre, um eine Jobrotation zu gewährleisten. Der Landeshauptmann ist eine unbestimmte Mischung aus beidem: Repräsentant nach außen, Regierungschef nach innen. Und seine Amtszeit grundsätzlich unbegrenzt.

Eine Beschränkung auf zwei Amtsperioden wäre eine Möglichkeit, jahrzehntelange Macht einer einzigen Person zu verhindern. Lässt sich ein weisungsgebundener Landeshauptmann weder von Ministern noch vom Verfassungsgerichtshof etwas sagen, ist Not am Mann. Eine entschlossene Reaktion der Bundespolitik bleibt oft aus. Die Ministeranklage gegen Wilfried Haslauer war die einzige in der Zweiten Republik. Dazu kam es auch nur, weil die ÖVP damals nicht in der Regierung saß. Denn für eine solche Anklage braucht es eine Mehrheit im Nationalrat. Die lässt sich derzeit gegen den Kärntner Landeshauptmann nicht finden. Förderlich wäre deshalb ein Minderheitenrecht für einen Antrag auf Ministeranklagen.

VII. Die mächtige Landeshauptleutekonferenz gibt es in Wahrheit gar nicht.

Geht es um Kompetenzen und Anliegen aller Länder, kommt ein Landeshauptmann selten allein. Zu diesem Zweck gibt es die Landeshauptleutekonferenz, mächtigstes Gremium und wesentlichstes Sprachrohr der Länder. In der heutigen Form besteht sie seit den Fünfzigern. Der Vorsitz alterniert alle sechs Monate. Teilnehmer sind die neun Landeshauptleute.

Wie die Sozialpartnerschaft besitzt dieses föderale Steuerungs- und Koordinationsforum keine gesetzliche Grundlage. Österreichische Chuzpe: Umso mächtiger ist es. Passt den Ländern ein Bundesgesetz nicht, formieren sich die Landesfürsten und üben so Druck auf die Regierung aus. Ferner waren Forderungen der Konferenz bislang häufig Anlass für gefällige Verfassungsnovellen. Mit welcher Taktik die Landesfürsten in die Finanzausgleichsverhandlungen gehen, ist ebenso Thema der Konferenz wie die Länderposition zur EU. Der österreichischen Delegation bei den Verhandlungen zum EU-Beitritt gehörten Vertreter der Landeshauptleutekonferenz an. Zumindest indirekt findet sie in mehreren Gesetzen Erwähnung. Sogar in der Verfassung: So sitzen in der Kommission zur Kontrolle der Bezüge von öffentlich Bediensteten, die zu Mitgliedern des Nationalrats oder des Bundesrats gewählt wurden, zwei Vertreter der Länder. Sie werden laut Verfassung von jener Landeshauptleutekonferenz nominiert, die es rechtlich gesehen gar nicht gibt.

Zwar haben die Landeshauptleute seit 1985 ein Rederecht im Bundesrat. Stimmberechtigt sind sie jedoch nicht. Bundesratssitze für Landeshauptleute und Landesräte wären eine Möglichkeit, Diskussionen über Länderanliegen zu ermöglichen, die nicht einzig und allein parteipolitisch motiviert sind. Ein öffentliches Forum für die derzeit im Schatten agierende Landeshauptleutekonferenz wäre es außerdem. Der Vorteil: Die Zusammenkünfte werden vor die Kulissen geholt, ihre Verfasstheit und ihr Einfluss auf die Bundespolitik einschätzbar.

VIII. Der österreichische Föderalismus ist unverhältnismäßig teuer.

Kosten neun verschiedene Gesetze über die vorgeschriebene Breite von Treppen bei Neubauten mehr Geld als ein einziges? Ist es sinnvoll, neun verschiedene Regelungen darüber zu haben, wie lange Jugendliche abends wegbleiben dürfen? Einer Studie des Instituts für Föderalismus zufolge bezahlt Österreich für die Verwaltung seiner Staatskonstruktion mehr Geld als jedes der Vergleichsländer: 1.042 Euro pro Kopf. Die Schweiz zahlt um ein Viertel weniger, Deutschland um ein Drittel. Ob daran die geringe Größe der Länder schuld ist, darüber gehen die Meinungen auseinander.

Ein österreichisches Bundesland hat im Durchschnitt 900.000 Einwohner. Eigene Parlamente für so wenige Einwohner leisten sich weltweit nur sechs Staaten: Österreich, die Schweiz, Mikronesien, die Komoren, St. Kitts and Nevis und die Vereinigten Arabischen Emirate. In allen anderen Ländern gelten die unterschiedlichen Treppenbreiten immerhin für mehr Einwohner. „Solche Daten sind wegen der ganz unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen in den einzelnen Staaten nur schwer vergleichbar“, sagt der Föderalismusforscher Bußjäger. Die These klingt dennoch logisch: Neun Bundesländer für acht Millionen Einwohner müssen teurer sein als sechzehn Bundesländer für 80 Millionen Einwohner, wie in Deutschland. Also einfach weg mit den Bundesländern?

1999 hat Helmut Frisch, damals Vorsitzender des Staatsschuldenausschusses, einen solchen Vorschlag gemacht. Seine Idee war, Österreich in drei Verwaltungszonen zu gliedern: Ost, Mitte und West. Die Länder behielten ihre kulturelle Identität – die Verwaltungskosten würden sich enorm verringern.
„Das stimmt nur bedingt“, sagt Bußjäger. Das Beispiel Schweiz zeige, dass es auch anders gehen könnte. Die Kompetenzen in der Verwaltung seien dort anders verteilt. „Nämlich pyramidenförmig. Bei uns ist das System urnenförmig“, sagt Bußjäger. „In einer Verwaltungsreform wäre sicher mehr Geld zu holen als in einer Staatsreform.“

IX. Geändert wird nichts.

Österreichischer Föderalismus basiert auf einem urösterreichischen Prinzip: Ist so, war immer so, wird immer so bleiben. Die Scheinexistenz einer Länderkammer seit Jahrzehnten ist symptomatisch: Zum Leben zu wenig, zum Sterben zu viel. Wenn der Bund, neun Länder und dutzende Landesparteien sich um die Macht über acht Millionen Menschen streiten, ist der kleinste gemeinsame Nenner der Status quo.

Der Österreich-Konvent war ein ehrgeiziger Versuch, etwas an den Zuständen zu ändern. Von Sommer 2003 bis Jänner 2005 berieten Politiker und Experten über eine neue Verfassung. Das bundesstaatliche Prinzip wurde dabei nie infrage gestellt. „Selbst auferlegte Denkbeschränkung“ nennt das der Politologe Peter Filzmaier. Am Ende waren es dann erst recht die Länder, die den Konvent im Wesentlichen scheitern ließen. Der Vorsitzende Franz Fiedler stellte Mitte Jänner 2005 – nach 18 Monaten Debatte – einen Entwurf für eine neue Bundesverfassung vor. Darin enthalten: eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern. Die Kompetenzfelder wurden von 183 auf 50 reduziert. Davon wären 25 Bereiche auf den Bund gefallen, 14 auf die Länder. Für den Rest wären beide gemeinsam zuständig gewesen.

Die Landeshauptleutekonferenz antwortete nur zwei Tage später mit einer geänderten Version der Kompetenzaufteilung, die den Ländern ungleich mehr Macht gegeben hätte. Daneben verlangten die Landeshauptleute ein Vetorecht bei wichtigen Gesetzesvorhaben des Bundes, zum Beispiel bei Steuerreformen. Und Bundesräte hätten in Zukunft nach den Interessen ihres Landes abstimmen sollen. „Die Forderungen der Länder haben eine Schlagseite“, sagte Fiedler daraufhin diplomatisch. Verfassungsrechtler Heinz Mayer sprach von einer „Entmündigung des Bundes“. Das Ergebnis war abzusehen: Es gab keines. Die neue Verfassung ist gescheitert. Die Kompetenzverteilung und der Bundesrat bleiben, wie sie waren. Filzmaier: „‚Ändern wir nichts‘ – dafür Mehrheiten zu finden ist immer ungleich leichter als für die kleinste Neuerung.“

Mit der Staatsreform brachten die Landeshauptleute auch die geplante Verwaltungsreform zu Fall. Die Neuverteilung der Kompetenzen wäre Voraussetzung gewesen für eine Verwaltungsreform, die bis zu sechs Milliarden Euro jährlich einsparen sollte. Das haben zumindest Wirtschaftsforscher so errechnet. „Derartig tief greifende Veränderungen scheitern an einer starken lokalen und regionalen Beharrungstendenz und weil diese Versuche als Attacken gesehen werden“, sagt Politologe Fritz Plasser. Soll heißen: Die Kinder haben die Sandkiste längst untereinander aufgeteilt. Gegenseitig borgen sie sich kein Schäufelchen. Aber wenn die Eltern kommen und ihnen Sand wegnehmen wollen, halten sie fest zusammen.

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